网信办发布区块链管理规定全球区块链监管框架已成

来源：互链脉搏   作者：曹元

2019年1月10日，国家互联网信息办公室发布《区块链信息服务管理规定》，自2019年2月15日起施行。

该规定的征求意见稿于2018年10月19日对外公示，经过两个多月正式发布。此文件意味着中国有了对区块链发展的规范性规定，诚如规定制定的目的：“落实信息安全管理主体责任，维护国家安全和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进区块链技术及相关服务健康发展”。有理由相信，中国区块链的发展将更加正规、健康。

和中国监管模式不同，海外，以美国STO为代表，将区块链融资纳入证券监管体系之下；还有英国的沙盒监管，将区块链局限在某一围栏里。

至此，全球区块链监管框架基本确立。

中国的区块链监管框架建成

2018年到2019年年初，中国区块链有两个重磅的监管文件发布。一个是2018nian 8月24日，银保监会、中央网信办、公安部、人民银行和市场监管总局联合发布《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行风险集资的风险提示》（下称“提示”）。

另一个则是2019年1月10日，网信办发布了《区块链信息服务管理规定》（下称“规定”）。

“提示”实际上是对2017年9月4日央行等7部委联合发表《防范代币发行融资风险的公告》的深化。这种深化体现在两大方面：

一方面是，9.4的公告主要针对ICO的行为。但在ICO停了之后，假借区块链之名，行传销、诈骗等融资炒币活动反而愈演愈烈。BT110监测发现，2018年2天就有一个“币”发行，当中大多是传销币。

监管部门显然意识到了其危害。“提示”针对的就是这种行为，因此提示有“打着区块链旗号”、“并非真正基于区块链技术”、“理性看待区块链等问题”的表述，其实质并未否认区块链的价值。

另一方面，出台“提示”的部委出现了公安部的身影，这表明利用区块链、虚拟货币等新兴事物实施的违法犯罪活动已经引起了刑事侦查机关的注意。

总之，“提示”的监管核心是“去伪”。

而2019年1月10日，网信办发布的“规定”核心是“存真”。

“规定”推出是出于以下几个目的：1.规范区块链信息服务活动; 2.促进区块链信息服务健康有序发展;3.保护公民、法人和其他组织的合法权益; 4.维护国家安全和公共利益。

值得注意的是，“规定”对区块链采用的是“备案制”，当第四条中规定：“区块链信息服务提供者应当在提供服务之日起十个工作日内通过国家互联网信息办公室区块链信息服务备案管理系统进行备案，备案信息主要包括服务提供者、服务类别、服务形式、应用领域、服务器地址等信息。”

这意味着，“伪”区块链项目可能备不了案，真的项目也就留了下来。

“规定”更积极的一方面是，中国大陆地区区块链监管有了明确的主体——国家互联网信息办公室，简称“网信办”。

北京大成律师事务所合伙人肖飒向互链脉搏表示，“规定”的推出表明，中国对区块链的监管架构基本完成。

架构分为三个层次：

第一个层次：网信办作为区块链信息服务的监管主体。广义理解，区块链是一种基于分布式账本的信息服务技术，那么所有用到区块链技术进行信息服务的区块链，无论公链、私链、联盟链，还是基于区块链技术开发的应用，都属于信息服务商。理应都受到网信办的监管。

但网信办采用备案制监管的态度是相对宽松的。“管理层吸收了P2P、股权众筹等经验。”肖飒向互链脉搏介绍：“一方面，采用备案制而不是核准制，给予了区块链发展的弹性空间；另一方面，备案若不成功，规定时间会有反馈原因，较为开放透明。”

第二个层次：工信部作为区块链技术标准的制定主体，通过标准对技术方面实行监管。工信部2018年6月公布《全国区块链和分布式记账技术标准化技术委员会筹建方案公示》，筹建申请书提出了基础、业务和应用、过程和方法、可信和互操作、信息安全等5 类标准，并初步明确了21 个标准化重点方向和未来一段时间内的标准化方案。

2018年年底，“中国区块链技术和产业发展论坛第三届区块链开发大会”在上海举办，互链脉搏受邀参与见证了工信部第一批标准的推出。

工信部中国电子技术标准化研究院院长赵波介绍，启动参考架构国家标准，编制完成智能合约、隐私保护、存证应用等3个团体标准。

第三个层次：行业协会等进行自律性监管。在2018年，可以看到不少机构或者地方成立区块链行业协会、行业联盟等。

中央部委成立的组织包括：工信部旗下信通院组织的“可信区块链推进计划”；工信部旗下中国软件行业协会成立的区块链分会；工信部旗下中国电子信息产业发展研究院成立的“中国区块链生态联盟”；工信部旗下中国电子学会成立的区块链分会等。

地方上，省级单位中，包括北京、浙江、广东、上海、福建等都有成立区块链协会；地市级包括杭州、广州等地成立地方区块链协会。

除此之外，部分省市的金融办、经信委也会对当地辖区内的区块链企业进行一定程度的辅助监管。

到2019年1月10日，随着网信办发布《区块链信息服务管理规定》，中国区块链监管框架搭建基本完成。为今后区块链应用落地奠定了基础。可以预料的是，2019年中国区块链产业将有新的局面。

美式监管：纳入证券监管体系

大洋对岸，美加两国对区块链的监管正纳入到原有的金融监管体系之下。

2018年年初，Vitalik Buterin和以太坊的参与者在忧心一件事：以太坊会否被美国监管机构列入证券。

如果列入，以太坊必须在SEC注册，才能开通交易，否则，会有罚款。所幸，6月份，美国证券交易委员会（SEC）负责加密货币和ICO的官员表示，比特币和以太币不属于证券，不过部分ICO属于证券，将受到SEC和相关证券法的监管控制。

当年7月26日，美国证券交易委员会（SEC）正式宣布，数字代币的发售（即ICO）"受联邦证券法的管制"。

至此，区块链项目只要涉及到代币的发行，就会被SEC监管。

相较于中国《证券法》只有交易所上市的才叫证券，美国对证券的定义较为广泛，这给了SEC更多的监管范围。

1933年《证券法》第77b条对“证券”进行了定义：包括任何票据，股票，库藏股，债券，信用债券，债务凭证，息票或任何利润分享协议，担保信托证券，公司成立前的认股证书，可转换股份，投资合同，表决权信托证书，任何有形或无形财产权益证书，通常称之为的‘证券’的任何权益或权益工具，任何与上述项目相关权益证书、认权证书、暂时或临时的证书、收据、权证（Warrant）、认购权、购买权”。并通过其后的几次修订，结合当时的经济发展情况与证券市场监管要求，对证券的外延进行扩充。

美国《证券法》对证券的宽泛规定使得区块链项目发行的token如果也代表某些权益，那么就可以被SEC所监管。于是四处碰壁的ICO找到了新模式——STO(证券化通证的发行)。

美国明确了STO的监管框架，证券类通证需要接受SEC及其他相关机构的监管，发行证券类通证的主体也将受到联邦法律的约束；证券类通证需要在SEC注册并遵守证券法的相关规定，如满足特定条款则可以豁免注册，仅需要SEC备案即可。这确保了公司符合合格投资人（KYC）、反贪污洗钱（AML）、信息披露、投资人锁定期限的要求。

与此同时，美国监管部门对一些未经SEC框架的ICO项目进行清算。其中包括，2018年年初，SEC叫停了AriseBank为其“AriseCoin”加密货币进行的欺诈性ICO，此次ICO的目标是融资10亿美元，被认为是有史以来规模最大的ICO之一。

2018年12月份，此事有了了结，AriseBank将向SEC支付230万美元罚款，以了结有关其涉嫌欺诈投资者。

除此之外，SEC在2018年加强其在数字资产行业里的执法力度，将其执法重心拓展到数字资产经纪和投资公司。也就是，不仅仅对ICO项目监管，还对为ICO提供服务的中介结构监管。

代表性的事件就是11月份，SEC对数字代币交易平台EtherDelta的创始人Zachary Coburn提起诉讼。

美国这种将区块链，尤其是token发行纳入已有的监管体系，在全球许多地区也在实践。比较代表性的就是新加坡，新加坡金融管理局 MAS 2017 年 11 月发布的《数字 Token 发行指南》（A Guide to Digital Token Offerings）。初步将Token发行纳入到了MAS的监管体系之下。

与美国不同的是，MAS对token的分类更细。目前初步分为三类：应用型代币，付款型代币以及证券型代币。诸如比特币这样的应用性代币并不进行监管。

但MAS在2018年6月份表示首次代币发行证券型需遵守 《证券期货法》， 而对于付款型代币，则会出台新的监管条文。

但美国和新加坡将具有证券性质的token发行纳入已有的证券法下，STO在美、新等地就有可能。

英式监管：探索监管科技

2018年11月月底，英国金融市场行为监管局（FCA）的Christopher Woolard表示，他不认为加密货币资产是对金融稳定的威胁。

Christopher Woolard之所以如此表示，是因为英国对区块链的监管措施。

和中国及美式监管不同，英国对区块链既没有纳入互联网的监管体系，也没有纳入证券监管体系，而是将其放入“沙盒”进行监管，通常称为“监管沙盒”。

沙盒（sandbox）原为计算机用语，用于为一些来源不可信、具备破坏力或无法判断程序意图的程序提供实验环境，沙盒中所有改动对操作系统不会造成损失，英国首创的监管沙盒(regulatory sandbox)取自其意。监管沙盒提供了一个安全场所，在其中，企业可以测试创新型产品、服务、商业模式和传送机制，并且不会将不良影响直接带给处于正常监管机制下的企业。英国金融行为监管局（FCA）思考采用何种标准、制定哪些方案、如何确保安全，确保监管沙盒正常运行并且在实践中发挥积极作用，这三部分相互结合，相互作用，构成沙盒的基本机制。

监管沙盒的设计初衷是帮助机构测试活跃市场环境中的各种产品和服务，该环境下有适当的用户保护，却没有严格的监管。沙盒是最初在2014年上线的“创新（Innovate）”项目的一部分，意在促进竞争。2015年3月提出“监管沙盒”概念；2016年6月8日，第一期开放申请结束，69家公司提交沙盒测试申请，有24家通过初步审核，其中18家可进入第一期沙盒实验项目开展测试。至2017年1月19日，第二期开放申请结束，77家公司提交沙盒测试申请。

2018年，很多区块链公司进入监管沙盒。2018年7月，英国金融监管局FCA收到69份申请要求参加沙盒第四轮，其中29个即将开始测试。40%以上的公司应用了DLT（分布式账本），其中6家公司使用DLT自动发行债券或股票，2家应用DLT支持保险业务，其他公司把DLT用在地理定位技术、应用程序接口（API）和人工智能（AI）领域。

对区块链监管沙盒有深入研究的北京大学软件与微电子学院教授郁莲向互链脉搏表示，英国的监管沙盒发挥了作用，他们对200多条区块链项目进行测试，只有不到30%通过，30%多的项目没有通过，还有30%的项目没有链，没法去测。投资者知道了谁靠谱，是不靠谱，这对行业的发展起到了比较好的作用，投资者也也不会那么盲目。

这种监管沙盒代表了另一种区块链监管的趋向——监管科技。用科技手段对区块链实现监管。

英式监管模式也获得不少国家效仿。香港的监管沙盒由香港金管局于2016年9月推出，允许银行及其伙伴科技公司在无需完全符合金管局监管规定的环境下，邀请有限数目的客户参与金融科技项目的试行。2017年9月29日，香港证监会（SFC）和保监会也宣布推出监管沙盒。

据香港金管局官网显示，截至2018年10月底，共有40项新科技产品使用沙盒进行试行。其中26项试行业已完成，有关产品亦已于其后推出。测试项目中，有5项采用了区块链技术。

2018年9月份，俄罗斯中央银行已成功在其测试平台（沙箱）框架内完实验 ICO。

美国亦期望通过沙盒对区块链进一步监管。2018年8月美国财政部长SteveMnuchin提交给总统特朗普的题为《创造经济机遇的金融体系：非银行金融、金融科技和创新》的报告中，提出了对加密货币进行彻底变革，报告建议在美国建立一个沙盒监管环境。

随着监管科技的发展，区块链行业里的业者也在思考，能否用区块链监管区块链。云象区块链CEO黄步添就向互链脉搏表示，用联盟链公有链融合的形式，实现链上资产与监管政策的对话，以链治链。

2019，区块链再出发

之所以各个地区对区块链监管采用不同的政策，在亚洲区块链产业研究院院长陈柏珲看来和各个国家地区的具体情况不一样。陈柏珲向互链脉搏表示，各个国家经济水平不一样；社会道德水平、法制观念不一样。导致各个国家会制定不同的监管政策。但方向都是去伪存真，让行业发展更健康。

陈柏珲说，中国监管相对较严格跟中国目前所处的经济发展状态有关系。比如现在出口压力增加、房地产挤泡沫的过程中，国内热钱需要寻找出路。这个时候，区块链的出现，使得很多人以投资为目的，把它当成一个金融工具，盲目追捧区块链，如果这种盲目投资不加以监管和正确引导，就会造成金融问题、社会问题。

陈柏珲说，新加坡相对宽松，这种监管形态和新加坡成熟的社会体系，以及新加坡处于世界金融中心、贸易中心的国家性质有关。

但无论中式、美式还是英式，对区块链这一新兴事物制定了不同的监管措施，并在2018年均取得成效，限制了区块链融资的乱象，对区块链的发展是好事。

采访中，行业人士普遍判断，随着监管政策的完善，各国对区块链扶持政策也便于更好的制定。陈柏珲表示，无论中外，对待区块链会软的更软，硬的更硬。在区块链落地应用、技术发展、人才培养方面，政策会出台更多扶持；但金融方面趋向更加严厉，更加规范。

北京大成律师事务所合伙人肖飒在接受互链脉搏专访时认为，我们国家沿袭现在的监管思路，对用ICO及变相ICO，以及TOKEN炒作的监管在相当长时间不会放松；但同时，我国对技术应用会大力支持。我们看到2018年有许多的区块链产业园出现，许多地区扶持政策出台，2019年也会继续。