2020，公链监管破局之年？

来源：巴比特     作者：海伦

自“10.24讲话”后，全行业掀起一股区块链应用热潮。站在时代的风口浪尖，机遇与挑战并存。

1月2日-3日，巴比特启动“SheKnows年末终极辩论：2020，区块链大变局”，邀请区块链领域创业者、投资人、研究机构和律师事务所的代表们，为区块链从业者寻方向，找出路，迎接2020年区块链大变局之年。

在1月3日晚第三场活动《2020，公链监管破局之年？》中，国家信息中心中经网管理中心副主任朱幼平，零壹财经创始人、数字资产研究院常务副院长柏亮，万商天勤律师事务所合伙人张烽，与巴比特北京站站长海伦，共同探讨了公链监管那些事。

以下为直播全文，经过巴比特整理。

01

区块链全球监管，到底要监管谁？

主持人：我们说“公链监管破局之年”，可是，全球的监管当局是如何界定被监管的主体？主体都是谁？

朱幼平：监管有三个概念，中国企业，中国公民，中国境内。最核心的政策就是94禁令。2017.9.4央行牵头七部委的政策文件。这个文件虽然较法规弱，但是非常明确、精准。

这里有两条红线：企业不能向中国投资者发行代币，不能在中国境内开设数字货币交易所。

不能向中国投资者发行代币，境内企业不行，境外企业也不行。比如，在新加坡合法发行ICO，但向中国公民兜售就是非法。哪怕，中国公民在新加坡买代币，中国政策照样管得着。

我国后来政策还有补充规定，宣传、粉丝群、支付等为非法代币做支撑，也属非法。

在境内开交易所也是非法的。境外开的交易所，也不能支持中国公民炒币。

这里有两个关键词：未经许可及涉嫌非法集资。

我们把通证理解为两个层次：账和币。我们认为，这里实际存在一点空间。

账是指，区块链上发的通证，如果只是用来记账，做积分，类似公社的工分，年终也用它分红，一样可做激励。这是发钱性质的不是收钱性质的，不涉及集资，自然谈不上非法集资，是不需要金融许可或牌照，是合法的。

币是指，区块链上发的通证用来集资，不管是ICO、STO等，按照94禁令我国都是禁止的。目前没有对该行为发牌照一说。

这里有两个灰色地带。一个是公民炒币，另一个是挖矿。国家不鼓励，但没明确说这两个行为合法和非法。但如果真出了问题，国家依然保护。比如，北京有人偷了它者的比特币，法庭判决是非法侵入他人计算机盗窃数据罪，它把比特币定义为数据资产予以保护。 这里还有个执法问题。对于有些模糊地带，民不告官不究，个中分寸各自把握。

至于挖矿是可以的。总书记讲话后，国家发改委把挖矿从淘汰类抹掉，是一个进步。

柏亮：各个监管部门会根据自己的监管部门进行界定，比如美国SEC和香港SFC都以“证券”为主要监管对象。中国大陆的央行和地方金融监管部门对加密币的监管，目的也不一样，央行主要从反洗钱、金融安全等角度进行监管。地方金融监管部门主要从打击非法集资的角度进行监管。

我们看一些国家和地区的监管态度：

• 中国大陆：比特币是特殊的虚拟商品，ICO被定性为非法金融活动。任何组织和个人不得从事ICO活动。
• 中国香港：数字货币通常具有“虚拟商品”特点，但有的数字货币可能属于《证券及期货条例》所界定的“证券”。 对数字货币实行统一监管。机构进行ICO活动必须在证监会注册或获取牌照。
• 美国：ICO活动由美国证券交易委员会（SEC）管辖。SEC认为通过ICO产生的数字货币属于证券，发行过程需遵循证券法的规定。比特币不由ICO产生，比特币不属于证券，不在SEC监管范围。
• 日本：日本内阁通过投票，将比特币等数字货币均视为数字等价货币。对ICO合法化持支持态度，对ICO采取适当监管。禁止“挖矿”。
• 新加坡：对数字货币实施沙盒监管模式，监管环境较为宽松。但新加坡政府认为比特币等数字货币不是法定货币，企业在使用比特币等数字货币进行支付前必须接受必要的调查。对不同类型的数字货币发行采取分类监管。

张烽：首先要分析一下公链及其监管的相关概念。

首先，什么是公链。公链是与联盟链、私有链相对的概念，从另一个角度来说是非许可链。

其次，我们应当把公链项目与公链生态区分开来。公链项目的目标是为了发展形成公链生态，但二者监管逻辑有些不太一样。

然后，维护公链与使用公链是不太一样的。维护作为基础设施的公链与使用公链，形成的法律关系、产生的权利义务，以及监管的逻辑不一样。

最后，应然监管与实然监管不太一样。无论是作为公链项目发展，还是作为生态的公链，相对各国法律体系来说都是一个新事物，法律相对滞后是逻辑的必然。因此公链项目、公链生态不断发展，与相应的法律体系不断建立健全和完善，作为一个过程来说，形成的监管问题可能是不一样的。

那么，监管的主体首先是创始团队，而作为开发代码、募集资金、品牌推广、生态建设、社区治理中的相关行为都可能被列入监管对象。其次与节点运营相关，包括芯片开发、矿机购买与销售、矿机运营维护相关主体。然后是使用公链的相关主体，包括钱包、浏览器相关开发和使用者，以及进行再开发和利用的相关主体，包括资产持有和交易相关主体。 

监管的靴子要落地，哪些环节应该被严厉监管？

主持人：你们认为区块链行业的哪些环节需要被严厉监管？哪些环节可以多些包容？

朱幼平：94禁令当时是及时、有效的。但两年多来，区块链行业已发生巨大变化，政策需要做一些调整。“一刀切”固然痛快高效，但缺乏灵活性，不利于创新。

我们认为，政策保护创新比防范风险有价值的多，也难得多。我们建议，用监管沙盒来实施分类监管、穿透式监管，时机已经成熟。

DC/EP自然是合法的。最大的看点是有牌照的金融机构是否可以发币？有牌照的交易所是否可以交易数字货币？更进一步，民营企业能否发币融资和办交易所？国家支持民营经济28条已有鼓励民间办金融的政策。注册制、民营银行等都在开展。未来这些政策是否有望出台？

柏亮：核心环节是Token交易，尤其是Token与法币之间的交易环节。涉及非特定对象的金融交易行为。一是与现有金融体系和规则的冲突需要调和，二是容易出现欺诈、操纵市场、洗钱、恐怖融资等风险。

如果只在社区内交易，要简单得多。双向交易就会面临复杂的问题，会涉及到融资等一系列金融问题。

张烽：从我国的监管实践看，包括发改委、工信部、网信办、央行及银保监会等都曾经出台相关监管措施，目前来看主要集中于三个方面。

工信部主导的技术监管，主要是制定相关技术认证体系和标准体系；

央行主导的金融监管，主要针对非法募集资金和相关的非法金融活动，防止发生系统性金融风险；

网信办主导的内容或者说信息数据监管，主要针对影响数据安全活动，包括非法采集、使用、发布、转移数据信息等活动。 

02

区块链监管，难点和机会在哪里？

主持人：区块链行业能否纳入传统的法律政策框架？它会有哪些地方不兼容？

朱幼平：我国距离发行代币和数字货币交易所合法化还有很长的路要走。前提条件有，一，区块链行业真正有自律能力。二，杀手级应用出来了。三，广大投资者有防忽悠能力。四，政策监管技术手段成熟了。

政策没改，大家不要踩红线。也不要赌政策会马上出台，因为还很遥远。

如果做无币区块链，政策都是鼓励的。这里没有纳不纳入传统、兼不兼容传统的问题。大家可以撸起袖子加油干。

柏亮： 公链监管的难题在于，非中心化的社区治理与强中心的监管，如何兼容。他们并不完全矛盾，但在监管的理念、范畴、方式等方面，存在现实的冲突。从技术监管的角度，不存在监管兼容的问题，按照正常的技术监管模式对待区块链即可。但金融监管的难题在于基于区块链模式产生的Token。

这里的强中心监管，指的是监管对象的中心化，也就是说要先确定一个主体，为它制定规则。但非中心化的社区治理中，不必明确主体，并且大多主张匿名，主体行为规范是被程序规范的。外部监管要为这些不明确的主体制定行为规范并让他们遵守，难度比较大。更何况很多人认为程序就是规范，何必还需要监管来额外规范。

它不是指的监管机构强中心化，既然是监管机构，必然就是中心化的，非中心化的，也就不成其为机构了。

目前金融监管有两种常用监管方式：一种是主体监管（谁在干），一种是行为监管（干什么）。

从主体监管角度看：虽然公链是去中心化的，但目前大部分公链的发起团队和管理方式还是中心化或半中心化的。当然，整体而言，对主体的监管难度比较大。

从行为监管角度看：一是Token与法币交易市场的衔接，这部分兼容问题比较大，是当前监管争议的焦点。二是Token市场的交易规则，社区的交易相对简单，跨社区、不同Token之间的交易还是需要监管规则的。

张烽：刚刚我提到的实然监管与应然监管反映的就是创新和监管的某种张力。实际上科技与法律一直是存在张力的。从法律运作的逻辑来说，所有活动都应当在符合法律规定的框架下进行。如果由于科技发展使法律已相对滞后不能恰当反映先进生产力的要求，不能反映社会经济发展的实际需要，应当依照程序进行相应修订。

美国SEC目前的监管模式就是在现有的法律框架下的，但最近据说美国正在拟订《加密货币法》，猜测就是为了形成更恰当的法律框架。

但法律的修订需要以一定的成熟实践经验为基础，在这个过程中很多国家就提出了如监管沙盒模式。

我认为，区块链与法律的某种“不兼容”，原因在于我们用新技术解决现有的业务问题，但现有法律监管框架却已不适用。我们说，这并不完全是去中心化这个特点所产生的。

主持人：链改之后是否具有被监管的可行性？中国关于区块链的政策大体上是鼓励赋能实体产业，但抑制金融属性的，您怎么看？

朱幼平：链改，赋能实体经济，资产上链是大势所趋，包括资产数据化、数据通证化、通证证券化等步骤。

通证是资产上链的核心要素之一。通证的作用：融资及激励。

我们认为合规有三条路。

第一，监管政策下，合规通证可以走与传统金融结合的路子，链改+上市。首先，打通传统合规金融融资渠道。其次，打通合规的二级市场交易通道。文交所是一个走得通的路径。

第二，通证积分激励，这个属于账而不是币，是无币区块链范畴。

第三，利用外资。海外合法代币融资，然后利用外资，推进境内区块链项目落地应用。这是在合法的地方干合法的事，实现双赢。

主持人：中国大陆未来有没有可能出现合规的虚拟资产交易平台？

朱幼平：我国出现合规的虚拟资产交易平台还很遥远。

我知道网信办在开课题，讨论代币及数字货币交易监管政策，有研究说明有改进了，但并不是马上就有政策出台。

03

监管沙河，区块链监管的一条阳光大道？

主持人：央行科技司司长李伟2019年9月份提到，中国版“监管沙盒”将在北上广等10个城市率先试点。但是，包括贵阳、赣州、青岛、杭州早在2017、2018年就陆续启动了区块链沙盒。这和我们今天讨论的沙盒是一回事吗？

朱幼平：央行科技司司长提的“监管沙盒”，这是银保监会出台政策落实情况，是真正的政策沙盒。贵阳、江西赣州、青岛市崂山区、杭州湾等用的沙盒概念做的项目。蔡维德老师的天民（青岛）国际沙盒研究院是在搞沙盒，比如“泰山沙盒”，他们是项目，不是政策沙盒。

政策沙盒特点是，使用区块链技术平台做监管，确定政策红线，允许企业突破非红线政策规定创新。成功推广，失败提示、处罚、关停，最大限度地保护创新。

民营沙盒提供区块链技术平台，供政策使用，或自称沙盒，上边跑区块链项目。

主持人：目前，全球很多国家都有监管沙盒，这些沙盒制度有何异同？有哪些方面值得关注和借鉴？

柏亮：监管机构不同，比如，各个国家和地区发布监管沙盒规则的部门就有差异：

• 中国大陆：央行，地方金融监管局
• 美国：国家经济委员会（NEC）
• 英国：融行为监管局（FCA）
• 新加坡：新加坡金融监管局（MAS）
• 印度：印度保险监管与发展部（IRDAI）
• 中国香港：香港金融管理局，香港证券及期货事务监察委员会，香港保险业监管局

此外，还有一些维度的差异，如下,

• 进入方式不同：审批制，备案制。
• 进入主体不同：持牌，非持牌。
• 进入条件不同：用户数量，风险敞口额度等。
• 实验侧重点不同：金融创新，金融科技创新。
• 目标侧重点不同：鼓励创新，防范风险，建设金融中心。

值不值得借鉴关键在于我们发展的目标是什么，这样的实验规则是否有利于达成目标。

04

公链、数字货币监管的破局之道在哪里？

主持人：您曾预测，”数字货币构建新的全球货币体系”，“数字资产市场蓬勃发展并走向成熟”，超主权数字货币及数字资产市场，这两个领域监管面临着怎样挑战？ 

柏亮：在数字货币方面，主要经济体的监管机构和央行反应都很快，但由于利益、立场、理念、法规等不同，最后的态度和监管手段就不同。

当前全球货币体系运行成本非常高，数字货币必然会冲击现有体系。除Libra，预计还会有其它强有力的非主权货币出现。如何跟它们相处，如何与它们竞争，如何在新的货币体系下建立国际竞争力，都是新的挑战。

对非主权货币创新和监管的难点：初期在可控情形下创新。要注意的是，不同的经济体的监管部门对可控性的理解和可控范围是不一样的，所以区别会很大。但是，要创新、要面对，是共识。

目前各国监管最大的差别在于虚拟货币（数字资产的一部分）的交易，对虚拟货币的发行和交易，一些经济体是完全禁止的，一些经济体是有条件小范围许可的。主要经济体中，还没有全面放开的。

中国大陆目前的政策是全面禁止虚拟货币交易的。但是监管沙盒试点已经开启。沙盒范围内，是否允许基于公链的虚拟货币发行和交易试点，目前还不知道。北京监管沙盒目前只面向持牌金融机构开放。

基于区块链技术、基于Token体系、基于数字世界产生资本市场一定会发展起来，才能适应技术发展、经济发展需要，但这样的资本市场规则，也需要从头开始建设，非一日之功，相信未来十年内会有突破。

主持人：联盟链如何被监管？公有链如何被监管？设置超级权限的节点是否有必要？

柏亮：区块链的监管不仅仅在金融上，同时也涉及到参与者的其他权利。比如隐私保护问题，数据权属与流动问题等。它是一个逐步完成的体系建设，还有很长的路要走。无论是联盟链，还是公链，都还在发展的早期。

联盟链相对容易监管，因为参与的主体比较容易确认。公链的监管，可能有两种方式，或者两种方式的结合：链内监管，链外监管。社区可以决定是否接受链内监管。但是链外监管应有比较统一的规则。

链内监管是指在社区治理中引入监管节点。社区可以自主决定是否引入监管节点。监管可以视是否有链内监管来决定链外监管的规则和强度。

监管是无法强制进入链内的，除非社区接纳并成为社区治理的一部分。但是监管可以制定社区外的规则。社区如果要与社区外进行交互和交易，就得面对监管规则。

主持人：12月27日，中国证监会北京证监局发布的《关于进一步规范“虚拟货币”交易活动的风险提示》。而上海市是金融稳定联席办和人民银行上海总部互金整治办联合下发通知。这两个整治文件发布的主体为何不同？

张烽：大体上说，我国针对数字货币的金融监管主要有三个大的相对独立，同时又相互联系的依据。

一是最早于2007年1月8日由国务院建立，由银监会牵头的处置非法集资部际联席会议制度【国函〔2007〕4号】，属于仅次于法律的行政法规级别的《处置非法集资条例》在征求意见稿阶段，预计很快出台。

二是于2011年11月24日由国务院发布的《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》，除依法经国务院或国务院期货监管机构批准设立从事期货交易的交易场所外，任何单位一律不得以集中竞价、电子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式进行标准化合约交易。从事保险、信贷、黄金等金融产品交易的交易场所，必须经国务院相关金融管理部门批准设立。

三是2016年4月12日国务院办公厅印发《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，据此开展的互联网金融风险专项整治，目的是鼓励和保护真正有价值的互联网金融创新，整治违法违规行为，切实防范风险，建立监管长效机制，促进互联网金融规范有序发展。原计划开展一年、主要针对网络借贷平台，但一直运作到现在估计将长期存在，且已经将整治面向了数字货币相关活动。

以上三个依据及相关监管机关实际上很多是交叉的，比如证监会及相关地方证监局都会参与和处置相关上述三类违法犯罪活动，只是在个案处理时，具体的依据可能略有不同。

比如2017年9月4日七部委发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》，从实际操作看，这个监管行动主要是由互联网金融风险专项整治工作领导小组主导的。

从北京市证监局和央行上海市总部发的监管公告来看，其依据仍然是2017年9月4日的公告。

但是有一些新增的信息，比如明确了一些原来不太明确的监管口径，如对为注册在境外的交易所提供引流、服务的企业，也列入排摸整治范围。

主持人：目前，中国还没有针对区块链的长效监管机制，这在一定程度上给了创业者不确定性和不安全感。区块链项目普遍的法律疑问有哪些？而政策的最新趋势和不变的红线又在哪里？

张烽：有人认为我国政策是一概反对币，我不太同意。

总书记提出区块链产业应用要“打通创新链、应用链和价值链”，我的理解是，区块链技术要结合具体应用场景从而打造创新链。区块链应用要遵循具体业务逻辑和承载真实交易从而打造应用链。区块链生态作为一个系统要能够对外输出真实价值从而打造价值链。

区块链技术应用在遵循区块链技术应用发展逻辑的条件下进行，合法合规。我个人认为至今为止我国的监管活动并没有否定token的作用，但不能利用token来非法募集资金和相关过度投机从事非法金融活动甚至诈骗活动。

主持人：9月10日，Gemini 和 Paxo 正式宣布推出受纽约金融服务局 (NYDFS) 批准的合规稳定币 - Gemini Dollar (GUSD) 和 Paxos (PAX)，与美元保持 1: 1 锚定。您觉得中国监管当局有没有可能批准锚定人民币的稳定币？另外，中国有没有可能跟进STO？ 

张烽：稳定币本质上是为了适应投资者、用户在数字货币使用和交易中价值尺度的需要，其诞生的原因是解决加密货币与法币的相互兑换。一个生态足够大的稳定币足以影响世界主要国家的货币体系，比如Libra。

我认为，一方面，我国目前并不认可以token形式的证券发行。另一方面，DC/EP已“呼之欲出”，监管当局批准人民币稳定币的可能性不大。

STO是证券型token发行，从美国的操作看，主要是将token融资活动根据相关的证券发行豁免条款来规制及纳入监管，这些豁免条款主要是针对符合一定条件的中小企业和科技型创业企业的融资需求，主流的IPO仍然没有进入这个框架。

我国的证券发行制度与国外有所不同，与作为STO发行依据的证券发行豁免条款相当的可能是我国曾经拟纳入监管体系的股权众筹。但我国股权众筹法律规范从征求意见稿到一度进入《证券法》修订草案，到最后在正式通过的《证券法》中被删除，短期内不太可能会出台相应的法律规范。

未来，我国token的证券化发行交易是不是可能逐步纳入法律框架？新修订的我国《证券法》第二条规定，在中华人民共和国境内，股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法。第三十九条规定，证券交易当事人买卖的证券可以采用纸面形式或者国务院证券监督管理机构规定的其他形式。

理论上说，这些规定保留了未来在传统证券发行和交易领域采用区块链技术的可能性。