一文读懂美欧日区块链监管政策

文章来源：火星财经 作者：邓建鹏

“区块链+”时代加速到来，全球各国各地区对区块链的态度也悄然变化，或反对转中立，或中立转支持，或支持转积极支持。

据关注区块链领域动向的互链脉搏研究院统计，2019年上半年全球披露区块链应用项目共408项，项目数量最多的国家依次为中国、美国、韩国、日本、俄罗斯、英国、印度、瑞士、法国、德国，这10个国家共披露331个项目，占比达81%。

目前，美国正在不断完善与区块链技术相关的公共政策；欧盟正努力把欧洲打造成全球发展和投资区块链技术的领先地区，加快研究国际级“区块链标准”；日韩等国力图通过区块链抢占新兴技术制高点……与此同时，各国的监管政策也纷纷出台，一时间琳琅满目，不一而足。

美国监管步步为营

中国电子商务产业园发展联盟（CECBC）文章指出，美国各州根据本州的数字经济发展状况来制定监管政策，造成了美国对区块链态度的多样化。总体而言，美国对区块链技术的态度有两大特点：一是加强应用监管，二是与企业紧密合作进行多方面研究和探索。

据中国赛迪智库发布的报告，美国特拉华州在2017年相关决议中指出尽快推进区块链技术应用，并在2018年7月通过了三项针对区块链记录的法案；伊利诺伊州放宽区块链监管限制，为该州区块链发展提供稳定有利的监管环境，并稳步推进区块链战略；北卡罗来纳州推进“最有利于区块链”的提案，扩大了国家货币转移法案的货币范围，承认比特币和其他基于区块链的数字货币；科罗拉多州推出了两党法案，旨在促进区块链专门用于政府记录保存。

美国区块链监管政策在联邦层面具有全局性影响。其中，美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）联合起来的监管职能近似中国证监会，其对虚拟货币的态度代表美国的整体立场。SEC与CFTC承担为投资者和市场参与者建立监管环境的责任，目标是促进创新、市场诚信和消费者信心。

为此，SEC在虚拟货币、ICO（首次代币发行）和相关资产监管方面采取一系列措施，比如要求虚拟货币交易平台登记注册。SEC认为部分项目方发行的通证（token）属于证券法的监管范围但没有注册，叫停多起ICO或对违规的项目发行方罚款。

2018年1月，SEC和CFTC发布的《关于对虚拟货币采取措施的联合声明》提到，不论是以虚拟货币、代币还是其他名义开展的违法违规行为，SEC和CFTC都要进行穿透分析，判定其业务实质并依法采取监管措施。此外，两家监管机构多次向投资者发布警示公告，提示市场操纵和欺诈风险。同月，CFTC对三家虚拟货币交易平台提起诉讼，称其欺骗客户并违反了大宗商品交易规则。2018年2月，CFTC在虚拟货币及区块链监管讨论会议上宣布成立虚拟货币委员会和区块链委员会，前者重点关注虚拟货币行业，后者则加强区块链技术在金融领域的应用。

针对区块链相关风险的监管，美国若干监管机构之间分工协作。各机构间主要根据自身的职责进行监管工作安排和分配。美国政府在出台或执行监管政策时，比较慎重。在对诸如虚拟货币这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不下达一刀切式的政策。比如，美国ICO融资总量位居全球首位，在缺乏全面监管规范之前，美国在该领域出现许多欺诈事件。

不过，尽管SEC叫停了多起涉嫌诈骗或者证券的ICO项目，但是较少直接起诉这些项目发起人，结局往往是这些ICO项目发起人把募集到的虚拟货币退还投资者了事。SEC对ICO并未直接下达“一刀切”式的禁令，主要是需判断ICO项目的具体事实和情况。如果SEC判断ICO项目方出售的代币为证券，则认为应受到联邦证券法约束。

英国创造“沙盒模式”

2016年1月，英国政府发布了一份关于区块链技术的重要报告——《分布式账本技术：超越区块链》，这是当时全球唯一由一国政府发布的区块链报告。

报告指出，英国政府正在探索类似于区块链技术这样的分布式账本技术，并分析区块链应用于传统金融行业的潜力。这显示出英国政府正在积极评估区块链技术的潜力，考虑将它用于减少金融欺诈、错误，以及改造目前以纸张为主的流程，并据此降低成本。

报告还指出，去中心化账本技术，在改变公共和私人服务方面有着巨大的潜力。它重新定义了政府和公民之间数据共享的关系，重新定义了透明度和信任，将会主导政府数字改造规划方案。任何新技术肯定都会带来挑战，但是如果能够很好地处理领导、协作和治理之间的关系，分布式账本也许能够为英国带来很大的好处。2018年7月，英国《卫报》发布的一份报告显示，2022年伦敦有望成为全球区块链技术和加密币经济体领导者。

在监管层面，英国也独树一帜。英国推出的监管沙盒对于控制包括区块链在内的金融科技领域新型风险，持续鼓励技术创新，具有参考意义。

监管沙盒是英国首创的监管工具，它提供一个安全环境，允许进入其中的金融科技公司测试其创新产品、服务以及商业模式，旨在促进英国金融科技的有效竞争，鼓励企业创新、激发市场活力、保障消费者权益。对于英国金融行为监管局（FCA）以及接受测试的公司而言，这是一项新的市场与监管实验，也是金融科技领域的重要监管创新。

从准入标准上看，由于英国监管沙盒颇具包容性，未对申请者的业务类型和规模作出限制，因此适用范围很广泛，涉及行业和产品类型较为丰富。FCA制定了进入监管沙盒的具体资格标准，该内容最初在2016年6月公布，主要包括市场范围、创新性、消费者利益、沙盒需求度和申请者准备程度这五项资格标准，并设定了相应积极指标与消极指标，以筛选出准备应用于英国市场的高度创新型金融科技业务。

从行业类型上看，监管沙盒测试的参加者主要为金融科技公司，业务类型涉及到基于区块链的支付服务、监管科技、保险、反洗钱、生物识别数字身份证、智能合约以及KYC（know-your-customer）认证等等。

英国监管沙盒的实践效果表明，其在鼓励金融科技创新方面取得的成效固然可喜，但不可忽略的是，监管沙盒测试所提供的环境并不能满足所有需求，其与真实的市场环境存在一定距离，因此在面临复杂的实际情况时难免存在一些局限性。

瑞士重点监管ICO

2018年5月，“Blockshow Europe 2018大会”公布，瑞士由于其积极的监管动态以及政府层面制定数字货币创业指导方针的前瞻性立场，在欧洲排名前10位的区块链友好国家中位列第一。当年的业界报道还指出，瑞士经济部长已经制定了使瑞士成为“世界区块链之都”的计划，希望成为加密货币初创公司的首选之地。

瑞士联邦委员会认为，数字化是创新、持续结构性变革以及长期国民经济竞争的关键驱动力，数字化的显著与潜在发展之处在于区块链技术被更加广泛地运用，区块链技术的发展将为金融部门以及其他经济部门的创新和效率提升带来巨大的潜力。联邦委员会希望创造最佳的框架条件，以便瑞士能够在区块链等金融科技方面处于领先、创新和可持续发展的地位；与此同时，联邦委员会十分重视确保瑞士作为金融与商业中心的诚信和声誉，因此积极防控与新技术发展有关的风险，打击新技术的滥用。

金融市场监督管理局（FINMA）是瑞士金融监管部门。该机构整合联邦私人保险管理办公室、瑞士联邦银行业委员会及瑞士反洗钱控制委员会先前的职能，全面负责对瑞士所有金融业进行监管。FINMA目前已关注到区块链领域涉及的金融风险，并对ICO展开监管。

2017年9月，FINMA发布ICO监管指南，认为ICO应当属于瑞士现存法规管辖范围，FINMA基于加密货币用途及所附权利，来准确界定加密货币类别，然后决定适用哪一类法律。由于ICO商业模式结构多样，FINMA只对特定情况下的具体ICO项目进行监督评估，不对区域以外的ICO进行法律评估。

2018年2月FINMA发布的ICO监管指南指出，现有金融市场法律法规不适用于所有ICO，ICO是否受监管需要根据个案具体情况判断。评估ICO时，FINMA将集中讨论由ICO组织者发行的代币的经济功能和目的。其中，代币基本目的及它们是否已经可以交易或转让，是FINMA对其进行判断的关键因素。同时，ICO也受反洗钱的监管。

代币在国际上没有被普遍认可的分类，FINMA按照自己的方法，根据代币潜在不同经济功能进行如下分类：支付类代币、应用类代币、资产类代币。不同类别代币间不是相互排斥的关系，资产类代币和应用类代币也可能归类为支付类代币，简称为混合型代币。在这些情况下，合规要求相应叠加。

一旦代币被视为证券，则要受到《瑞士证券法》监管。发行类似于股票或债券的代币要遵守《瑞士民法》关于招股说明书的规定。如果代币发行具有债务资本的特点（如承诺保本返息），则募集的虚拟货币将会被视为存款，除非有例外情况，否则需要遵守《银行法》获得经营许可证。

瑞士对区块链技术领域的监管重点主要围绕ICO，将不同虚拟货币或者通证经由细致分类予以区别对待，不同类型的虚拟货币或者通证受不同法律管辖，同时将预融资的特殊情况纳入监管范围。瑞士区块链政策坚持“个案分析”原则，然后通过对主动咨询法律合规问题的项目收取费用，降低监管成本。

日本形成多方联动

日本是亚洲国家发展区块链的突出代表。几年前，日本在该领域就已经形成了政府、金融机构、上市企业和传统企业在法律层面、基础设施层面、应用层面等多方联动的局面。

2016年5月25日，日本参议院全体会议通过修订后的《支付服务法》。日本关于虚拟货币的规制，主要体现在《支付服务法》中，新法于2017年4月1日实施。该法正式承认虚拟货币为合法支付手段并将其纳入法律体系内，日本成为为虚拟货币交易所提供法律保障的国家。新增章节引进登记制度，监管从事比特币等数字资产交易的平台。

此外，日本政府为配合其实施，在2017年3月24日公布《资金结算法施行令》和《虚拟货币交换业者内阁府令》，对资金转移、资金清算、认证从业者协会、纷争解决等有十分详尽的规定。

作为金融行业的行政主管机关，日本金融厅亦适时发布若干指导意见或解释，指导适用相关法律。日本政府允许虚拟货币交易，但监管体系很严格。据日本新修订的监管规范，虚拟货币可充当结算手段，从事虚拟货币与现金之间兑换的交易机构必须到日本金融厅登记。

金融厅作为监管部门，有权进入交易机构检查，并向交易机构发出整改业务或停止交易的命令。从以往经历来看，日本交易所需要增强网络安全性，以保护消费者权益，这也正是日本相关立法中特别强调的重点。

综合启示

总体而言，区块链领域诸多相关行业往往无特定的法律主体（特别是公链），大量参与者在全球任何时间、任何地址自由进入或者退出。这在比特币的发行机制，以及一些区块链领域的社区自我维护机制方面特别典型，导致一纸禁令在贯彻落实过程中很难达到预期的效果和目标。因此，监管者单纯直接叫停某些业务，在短期内或可防范相关风险，长期效果则有待商榷。

美国的区块链政策有着深厚的实用主义和经验主义精神，监管者对区块链不会轻易出台绝对禁止或全面鼓励的两极分化政策，而是在观望、理解和监管中，一步步评估其风险，在探索中全面考察区块链的技术前景与风险所在，把握监管节奏。

英国对于区块链的监管沙盒机制，其实用主义和经验主义精神与美国的监管机制有一脉相承的地方，与中国的“试点”机制也有异曲同工之妙。对任何新兴行业而言，监管和法律法规的完善是长期、具体的工作，要避免出现“一管就死，不管就乱”的传统困境，需要创新监管思维和监管机制。

对一些通证具有证券属性的现象，及侵犯公民权益的行为，由于跨境司法协调与监管执法的现实困难，中国的监管者要实现海外执法尚存障碍。瑞士对通证的细致法律分类与ICO的监管政策，或许可以给我们提供参考借鉴。

而日本的立法实践说明，将来的区块链监管规则，除强制登记外，或许还应重点关注交易机构的网络与信息安全技术标准、交易者资金（现金与虚拟货币）第三方存管，认真落实反洗钱机制、风险揭示和交易者权益保护等等，在推动虚拟货币及区块链行业健康发展的同时，有效控制风险，防范各种违法与犯罪行为。