中国银行研究院副院长：数字欧元的发展前景与挑战

文章来源 ：《中国外汇》2021年第19期

作者： 钟红    中国银行研究院副院长   马天娇   南开大学经济学院博士研究生

要点

数字欧元若设计和使用得当，可显著改善欧洲支付体系，但其在隐私安全、金融风险及监管、基础设施等方面，面临的挑战也不容忽视。除此之外，数字欧元或可对国际金融体系和货币体系带来影响。

数字货币是数字经济的发动机和数字社会的助推器。近年来，越来越多的国家和地区积极探索法定货币数字化形态，中央银行数字货币（CBDC）逐步由理论走向实践。2021年7月，欧洲中央银行管理委员会正式启动数字欧元项目，将在未来两年时间内，围绕技术路线、法律框架、应用场景和潜在影响等关键问题开展调查评估。这标志着数字欧元发展迈入了新阶段。数字欧元将对欧洲乃至全球的货币支付体系和金融市场产生巨大影响，但其所面临的挑战与风险同样不容忽视。 

数字欧元项目启动背景

第一，数字货币需求愈加凸显。随着网络技术和数字经济的迅猛发展，居民消费、投资、储蓄行为日趋数字化。新冠疫情暴发以来，网上购物、网络教学、线上办公、远程医疗等数字化工作生活方式愈发活跃，公众对于无接触式支付的依赖程度加深，线上金融服务需求日益旺盛。欧洲央行一项关于欧元区消费者支付态度的研究报告显示，约1/2的受访者表示，更喜欢使用非现金支付方式，而使用现金支付在支付总额中的占比也从2016年的79%降至2019年的73%。

第二，现有支付方式存在多方面的问题。一是可获得性较差。来自世界银行全球普惠金融指数数据库的2017年的数据显示，欧元区仍有5%的人口没有银行账户，而欧盟其他欠发达经济体的比例更高。由于缺乏交易账户和技术支持，这类受到金融排斥的人群只能使用现金支付。二是交易成本高。银行卡支付网络通常需要三方或四方参与处理交易，并从中收取交换费和许可费等各种费用，透明度和结算速度不尽如人意。三是泛欧洲支付体系不完善。欧洲消费者可选择的支付方式众多，例如德国的GIRO（General Interbank Recurring Order）和法国的CB卡（Carte Bancaire）等本地支付系统，Visa、Mastercard、PayPal、支付宝等区外支付体系，但尚缺乏覆盖整个欧洲的支付网络。四是跨境支付效率低、风险大。目前，欧洲跨境清算高度依赖由美国控制的环球银行金融电讯协会（SWIFT），跨境交易需3—5天才能到账，清算效率较低，手续费高昂，且面临信用风险和流动性风险。

第三，比特币等加密数字代币和脸书（Facebook）等非主权数字货币项目迅速发展。据不完全统计，目前全球加密货币多达一万多种，总市值超过2万亿美元（数据来源于CoinMarketCap网站，截至2021年8月26日）。比特币等加密货币由于受到缺乏价值支撑、价格波动剧烈、交易效率低下、能耗巨大等局限，难以在市场中发挥货币职能，其“去中心化”和“完全匿名”的特点，也容易被不法分子利用于洗钱、恐怖融资等非法经济活动，危害金融安全和社会稳定。欧洲央行认为，在日益数字化的趋势下，提供无风险、可访问、高效的中央银行数字货币，可以抵消由大型科技公司主导的加密资产的风险，避免对金融稳定性和货币政策产生不良影响。

第四，国际社会高度重视并积极开展央行数字货币的研发工作。国际清算银行（BIS）最新调查报告显示，全球65个国家或经济体的中央银行中约86%已开展数字货币研究，60%正在进行实验或概念验证，14%已部署试点项目。目前，大多数国家和经济体的央行数字货币处于研发和测试阶段，这使得欧洲央行开发数字欧元的紧迫感日益增加。

数字欧元项目的发展现状

基于以上背景，欧洲央行一改之前的谨慎态度，积极开展数字欧元的概念设计和实践探索事宜，数字欧元研发工作进入快车道：2019年年底，欧洲央行成立央行数字货币工作组，并推出“欧洲链”的新概念项目，探索数字货币的匿名性问题；2020年9月，启动数字欧元实验，评估数字欧元分布式账本、隐私和反洗钱、对流通中数字欧元的限制、最终用户访问四个领域设计技术的可行性；2020年10月，发布数字欧元报告，阐述了数字欧元发行的核心指导原则、潜在应用场景、法律基础和技术路线等；2021年7月，数字欧元项目进入为期两年的调查阶段，旨在解决货币设计和如何分发给民众的关键问题，该决定得到了德法等国的支持。

对数字欧元的发展历程，可以从法律框架、实践探索、技术路线三个方面加以概括。

（1）法律框架。数字欧元发行有一定的法律基础，但较为薄弱。2018年6月，欧盟颁布《第五版反洗钱令》，将加密货币业务与银行、支付处理、游戏等服务归为同一法律类别，规定银行不能在没有正当理由的情况下拒绝为加密货币或虚拟资产业务提供服务，从法律层面规范并监督私人数字货币的使用。2020年，欧盟密集出台了《人工智能白皮书》《欧洲数据战略》《欧洲新产业战略》等文件，旨在确保欧洲在数字经济领域的竞争优势。之后，欧委会又推出了《数字市场法》和《数字服务法》草案，强化对数字支付领域的反垄断监管，规范金融数据使用行为，为数字欧元的推出营造法治环境。

（2）实践探索。欧盟成员国分别从概念设计、分发模式、跨境支付、隐私保护等方面展开了实践探索。意大利银行协会已经开始试验基于分布式账本技术的数字欧元，主要研究基础设施和分发模型的技术可行性和可编程性如何用于区分央行数字货币与现有电子支付系统。西班牙负责快速支付系统的Iberpay与16家西班牙银行合作，成功完成了概念验证试验，测试了未来数字欧元的不同设计选项。立陶宛央行将其基于区块链的数字纪念币LBCOIN项目经验应用于数字欧元的研究中，证明了分布式账本技术（DLT）支撑的跨境数字欧元的可行性。法兰西银行与埃森哲、汇丰银行等八家知名企业开展了CBDC试验，旨在实现银行间结算现代化，实验结果将为数字欧元发展奠定技术基础。荷兰央行报告称，该国正准备研发CBDC，并毛遂自荐要作数字欧元的试验场所。

（3）技术路线。欧洲央行将立足实际情况，合理确定技术路线。数字欧元作为现金和中央银行存款的补充，重点设计方向是面向个人和非银行企业的零售交易数字欧元，旨在为公众提供一种简单、无成本、可信的数字支付方式。在运行机制方面，考虑到欧洲央行不具备足够的专业知识和经验提供交易监控、客户分析、关系维护等服务，数字欧元将采取双层运营模式。具体而言，央行负责发行数字欧元，以及运营后端基础设施和保管交易总账；受监管的支付中介机构负责支付服务和账务维护等服务。为了应对数字欧元跨境流动带来的汇率风险、货币替代和经济犯罪等问题，欧洲央行尝试利用多边CBDC系统探索跨币种、跨国交易的可行性，即多国央行数字货币间通过制定兼容或统一的标准（如监管框架、市场惯例、信息格式和数据要求等）、使用技术接口或通用结算平台将系统互连，或者建立单一的多币种支付系统达成跨境和跨币种的互操作性方案。例如，法国央行、瑞士央行及一些私营机构共同开展批发型数字货币（wCBDC）跨境结算试验，主要关注银行间批发贷款市场。法国央行确信，该项目将能够显著提高支付效率、安全性和透明度。此外，数字欧元在设计上允许非欧元区居民获得和使用，未来或可通过限定持有数量和制定回报政策，来避免资本流动和汇率过度波动。

数字欧元可能带来的挑战

数字欧元将在货币政策、支付网络、普惠金融等领域发挥作用；但与此同时，数字欧元在隐私安全、金融风险及监管、基础设施和制度建设等方面，也面临严峻的挑战。

一是隐私保护和限制非法金融活动之间难以寻求平衡。欧洲央行关于数字欧元的公开咨询结果表明，公众对数字货币支付私密性的要求最高，其次是安全性和应用的广泛性。从理论层面看，数字欧元交易的匿名性和可追溯性存在冲突。若用户使用数字欧元未验证身份，即支付是匿名的，则可能给非法活动提供沃土，阻碍反洗钱和打击恐怖融资活动，不符合公众利益；若用户在访问数字欧元服务时表明身份，交易信息、地理定位和搜索记录等，又可能被中介机构获取而滋生灰色交易，增加数据泄露和数据滥用的风险，侵害用户个人隐私，甚至威胁个人的财产安全。

二是欧元区内技术知识、基础设施、法律环境和偏好存在较大差异。欧洲各国基础水平有较大差别，数字欧元达到泛欧洲支付任重道远。欧元区国家的消费习惯和现金使用偏好各不相同。例如，德国、马耳他、奥地利、塞浦路斯等国更偏好现金支付；与之相反，法国、比利时、芬兰、卢森堡则更偏好非现金支付方式。各国数字技术基础设施建设参差不齐，数字化程度各不相同。荷兰支付现金比例逐年下降，拥有高效可靠的数字支付基础设施，大部分支付都是数字形式，并引入即时支付等多项提高支付基础设施效率的措施。希腊的数字化发展较为悲观，属于“掉队国家”行列，互联网接入和普及率低于欧盟平均水平。各成员国数字货币法律环境也不尽相同。例如，德国对数字货币的监管较为严格，允许部分银行从2020年开始存储数字货币并开展数字货币托管业务，个人只有经过官方批准才能从事相关业务；而奥地利政府对数字货币的监管则较为宽松，部分企业接受数字货币支付方式，吸引了大量数字货币领域的初创企业在此设立公司。

三是对金融监管体系提出了新的要求。数字欧元将从根本上改变中央银行、商业银行和非银行金融服务机构在金融体系中的作用，在流通、发行、清算等环节给监管体系带来冲击。而现有的法律法规不完善、监管政策不健全、监管模式与数字货币金融市场不匹配等问题，或导致监管框架难以覆盖数字欧元。若缺乏有效监管，数字欧元将可能成为犯罪分子非法金融交易的虚拟避风港，抑制私营部门的市场参与和研发创新，影响金融市场平稳健康发展。

数字欧元项目的潜在影响

数字欧元的典型特征和技术路线有别于传统货币，若设计和使用得当，可显著改善欧洲的支付体系，促进金融和数字经济的创新与发展。除此之外，数字欧元或可给国际金融体系和货币体系带来影响。

一是增加商业银行“数字化挤兑”风险，需通过恰当的设计方案来有效应对金融脱媒和融资来源的波动。摩根士丹利的一份研究报告称，若所有15岁以上的欧元区公民将3000欧元银行存款转换成由欧洲央行控制的数字欧元，欧元区总存款（包括家庭和非金融企业的存款）将减少8730亿欧元（即8%），欧元区银行的平均贷存比（LDR）将从97%提高至105%，尤其是希腊、拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚等小国面临的冲击更严重。该报告表明，数字欧元的可获得性将提高银行存款向数字欧元转移的速度和潜在规模，导致银行由零售存款组成的稳定资金减少，进而影响银行向实体经济提供信贷的能力和市场中信贷的配置效率，由此会引发“数字化挤兑”和“金融脱媒”，进而或影响到金融市场的稳定性和货币政策的有效性。数字欧元还可能改变商业银行的融资结构。“数字化挤兑”将导致银行存款资金下降，迫使银行更多依赖市场融资，进而增加市场融资的成本和不稳定性，降低银行净稳定资金的比率（NSFR）。针对上述金融脱媒和融资结构改变等问题，数字欧元报告提出，可通过建立分级回报制度、设置用户持有量上限等措施，来减轻数字欧元对金融稳定性的冲击。

二是数字欧元的出现可能导致他国货币被替代。数字支付的低成本和便捷性降低了货币切换的成本，加速其被公众接受的速度，数字欧元的支付手段和储存手段产生的网络外溢效应将加速这一趋势。数字欧元的可获得性可能使得货币不稳定和经济基本面疲软的第三国货币全部或部分被替代，导致数字欧元逐渐成为当地的支付手段、储蓄方式甚至是记账单位，即“数字欧元化”。一方面，“数字欧元化”对非欧元区国家货币主权构成威胁，甚或引发海外政府的不满和政治紧张局势；若没有恰当的设计和保障措施，货币替代还将提高国际货币体系的不对称性，增加外汇管制和防范资本流动风险的难度；此外，数字欧元使用产生的交易数据是重要的战略资产，若被非本国政府掌握并恶意利用，将严重威胁国家和人民财产的安全。但另一方面，从欧洲内部来说，数字欧元可以加速欧盟成员国对欧元的使用，减少汇率波动带来的风险，促进欧洲整体经济增长和数字技术创新。

三是改变货币政策传导机制，提高货币投放效率。欧洲中央银行突破了当下各国央行数字货币实验暂不计息的谨慎思路，在数字欧元报告中其提出了分级计息系统。有息数字欧元作为新的货币政策工具，打破了现金利率为零的限制，为央行提供了直接有力的政策利率传导机制。具体而言，中央银行可以通过调整数字欧元的利率来调控银行存款和贷款利率，直接传导至持有数字货币的家庭和企业，影响实体经济的融资成本。此外，数字欧元有助于提高货币投放效率。传统意义的货币政策通过一系列传导后，极有可能受到宏观经济环境和微观个体影响而无法达到预期效果；而数字欧元的可编程性则使得央行了解每一笔交易支付、具体用途、使用情况等货币流转信息，有利于精准控制经济体中的货币供应量，从而对居民储蓄和消费产生影响，提高货币政策的准确度、有效性、时效性。但考虑到数字欧元的个人持有量存在上限，央行现金和数字货币资产总额相对于银行存款规模并不大，数字欧元对货币政策的影响将十分有限。

四是短期难以撼动美元霸权，长期将加剧国际货币的竞争。根据SWIFT的统计数据，美元在国际结算、资产储备与外汇交易使用中长期占有绝对优势，欧元稳居第二位。美国利用美元霸权地位征收国际铸币税，控制全球跨境支付系统，频繁实施金融制裁，早已引起世界其他国家的不满。有观点认为，数字欧元的出现或可挑战美元的主导地位，改写全球储备货币格局，冲击各国货币主权。但实际上，欧元的国际作用更多取决于欧盟的国际贸易规模、经济政策的稳健性、金融市场的广度和深度、法律法规的完善程度、相关基础设施建设以及国际货币使用惯性等因素，短期内不会因为数字欧元的发行撼动美元在全球金融体系的中心位置。这种观点更多是基于政治诉求而非经济金融规律。

值得关注的是，现有货币体系格局将在长期发生渐进式调整，领先发行的数字货币在国际货币竞争中占据优势，并可能加剧国际货币竞争。2019年11月，美国哈佛大学教授罗格夫指出，新的货币竞争已经到来，这次是央行数字货币的战争。2021年7月，布兰迪斯国际商学院切凯蒂教授甚至将各国央行数字货币竞争比作一场“军备竞赛”，若一国推出具有吸引力的交易方式，他国可能会陷入本国货币需求暴跌或金融机构资金外流激增的困境，从而可能导致各国陷入争相研发数字货币的囚徒困境。可以预期的是，随着数字人民币(6.4438, -0.0010, -0.02%)、数字欧元、数字美元、数字日元等主流货币逐步进入测试和使用阶段，数字货币竞争将日趋激烈。这场“新型货币战争”甚至可能颠覆世界金融格局，重塑国际货币体系。未来货币体系可能出现三种情况：最保守的情况是维持现状，一个大国或者联盟发行的CBDC占据主导地位，其他国家的CBDC起辅助作用；中间情况是形成基于多国CBDC网络，并由公共部门提供一篮子合成霸权货币；最激进的情况是形成区域性的数字货币区，由官方或者私人发行的数字货币之间相互竞争。显然，数字货币的出现增加了国际货币竞争的维度，国际货币体系演变注定是一个漫长且不确定的过程。