深度解读国际结算银行白皮书《数字时代的中央银行和支付》

来源：能链科技

6月24日，国际结算银行发布白皮书《数字时代的中央银行和支付》。这份白皮书是国际结算银行6月30日发布的年度经济报告中第三章，提前将其单独发表，由此可见对内容的重视。

该章共分为三大版块：货币和支付系统的基础，支付趋势和政策，最后对未来的支付进行了简短的讨论。针对白皮书内容，我们为大家带来系列解读，共同探索技术为支付系统带来了哪些令人兴奋的机遇，中央银行又将如何利用这些力量来实现共同利益？

  关 键 要 点  

1. 中央银行在维护支付系统的安全和完整性方面发挥着关键作用。他们为货币和支付的稳定提供了坚实的基础。
2. 数字创新正在从根本上重塑支付服务的提供。各国央行正在拥抱这种创新，他们促进互操作性，支持竞争和创新，并运营公共基础设施——这些都是方便获取、低成本和高质量支付服务的必要条件。
3. 在数字时代依然至关重要的央行，自身也在不断创新。特别是，央行数字货币(CBDCs)可以促进私营部门中介机构之间的竞争，为安全和风险管理设定高标准，并为支付领域的健全创新奠定基础。

中央银行提高效率的政策

传统市场与新市场的结合失灵，使得中央银行需要采取多种角色相结合的政策措施。作为运营商，许多中央银行直接提供和运营支付基础设施。作为催化剂，各国中央银行可以支持互操作性，以促进竞争。作为监管者，中央银行（和其他当局）可以制定和实施新的政策和标准。最后，中央银行可以结合这些要素来支持CBDC的发展和引进。

本篇将为大家详细解读央行提高效率的政策，以及在任何情况下，央行都需要确保支付系统的安全性和完整性。

01

作为运营商：提供公共基础设施

中央银行直接提供和运营公共基础设施可以促进竞争，降低成本，支持高标准的安全和风险管理。

例如，目前55个司法管辖区提供快速（或准实时）零售支付（图5，左侧）。中央银行在许多这样的系统中运行或扮演着重要的角色，例如欧元区的目标即时支付结算（TIPS）、中国香港特别行政区的快速支付系统（FPS）、墨西哥的数字Cobro（CoDi）和巴西的PIX。在印度，在中央银行的指导和支持下建立了统一支付接口（UPI）。诸如开源Mojaloop软件之类的新举措可能会在进一步发展的同时避免少数参与者占主导地位。快速零售支付系统的普及与二十年前的大宗实时总结算（RTGS）系统的发展轨迹相似。

作为公共基础设施的提供者，中央银行利用新技术改进和加强支付系统。在美国，美联储（FED）宣布了FedNow，这是一项建立快速支付系统的提案，该系统将提供全天候的实时零售银行同业服务。英国中央银行（Bank of England）正在更新其批发支付系统，以期实现数字互操作性（如使用代币）。

这些改进还旨在减轻现有和正在出现的对支付系统安全和保障的威胁。过去几年的事件突显了支付欺诈正变得越来越复杂。支付和市场基础设施委员会（CPMI）制定了一项综合战略，以降低与端点安全相关的批发支付欺诈风险。对于零售支付，防止支付欺诈是消费者保护的关键要素。

公共基础设施的另一个组成部分是数字身份（ID）系统，与某些司法管辖区的核心支付系统密切相关。这些系统可以帮助改善支付渠道、成本和质量，包括通过增强金融包容性。政府提供的数字身份识别系统，如印度的Aadhaar、新加坡的MyInfo和爱沙尼亚的e-identity，促进了遵守反洗钱和打击资助恐怖主义（AML/CFT）规则并降低了onboarding成本。在在许多情况下，中央银行提倡使用数字身份识别系统；在另一些情况下，私营部门的举措也发挥了作用。

公开提供的数字身份证和开放的API支付网络的结合尤其强大。在印度，这样的组合将以前未开设银行账户人群纳入了正规金融体系并降低了开户成本。印度储备银行（RBI）通过授权银行账户链接到Aadhaar进行认证，促进了这一进展。2008-2017年，账户拥有率从大约10%上升到80%，这一水平与人均GDP高得多的国家相当（图5，右侧）。

各国中央银行还可以通过扩大非银行PSP参与系统来增强竞争。历史上，参与者主要限于银行、中央银行公开市场业务的交易对手和政府机构。然而，在过去20年中，中央银行在实体类型（银行以外）和注册地（即国内实体以外）方面都显著增加了对结算账户的参与。最初，准入范围扩大到金融市场基础设施（FMI）和中央对手方，随后在一些国家加入非银行PSP。最近，数字代币和新型银行的潜在供应商开始接触一些中央银行。在英国、瑞士、新加坡、中国、中国香港特别行政区，中央银行也准许非银行机构进入，尽管规模比银行更为有限，但这样的做法并不普遍。在一些司法管辖区，特别是美国和日本，参与者仍然仅限于银行。

归根结底，一个司法管辖区是否决定将参与范围扩大到非银行PSP，部分取决于各国不同的继承性制度、法律和经济因素。即便如此，随着新的私营部门支付技术的出现，一些管辖区可能有机会重新审视这一政策。提高资格的好处包括促进竞争。成本包括引入新的风险，特别是如果新参与者受到的监管不如银行严格。更广泛的准入也可能对货币政策的实施和最后贷款人政策产生影响。

02
作为催化剂：促进互操作性

互操作性是技术和法规兼容性，它使一个系统能够与其他系统无缝协同工作。它有助于公平竞争，直接提高效率，支持进入和创新。在我们的城镇市场类比中，互操作性相当于拥有一个开放的市场，买家可以接触许多不同的摊贩。它包括采用商家在广告和销售商品时遵守的食品和安全标准，并支持透明的定价。同样，支付系统的互操作性允许不同系统的参与者跨系统执行、清算和结算支付或金融交易。

没有公共干预，真正的互操作性并不总是会发生的。在这方面，中央银行有着至关重要的催化作用。通过操作基础设施的核心基础，中央银行控制着支付链的重要部分，在制定互操作性标准方面起着重要的作用。在双层体系中，商业银行处理并与中央银行提供的基础支付基础设施通信，以便在其资产负债表上进行结算。在支付宝（Alipay）等闭环、垂直整合系统的存在下，中央银行的作用对于允许企业之间以净额结算仍然至关重要。

一些旨在提高支付互操作性的举措正在进行中。开放银行业务是一项重要举措，在许多司法管辖区都得到了中央银行的支持和鼓励。开放银行允许用户授权金融服务提供商使用安全的在线渠道和API访问其在其他提供商持有的金融交易数据。其目标是促进公平竞争，减少或消除个人服务提供商的封闭专有网络，包括支付网络。虽然API从20世纪60年代就出现了，但它们已经成为主流，现在对于促进数字平台之间的竞争至关重要。为了方便访问，API需要有通用标准和开放性。在许多司法管辖区，中央银行和监管机构通过发布开放的API标准和技术规范来促进了这些举措。

使支付选择方便消费者需要不同支付工具和安排之间的互操作性。虽然有些形式的互操作性只是改善了用户的体验，但其他形式的互操作性是必不可少的。对于支付系统，互操作性可以是垂直和/或水平的。垂直互操作性（沿支付链）是技术上的必要性。通过连接系统的前端和后端（或核心基础设施），它允许提供不同且互补服务的链的各个部分协同工作。例如，对于人对人支付，前端处理器（例如美国的Zelle）捕获并授权用户支付。然后，它们与后端处理器通信，后者通过连接清算和结算系统将资金从发送方的银行转移到接收方的银行。

另一方面，横向互操作性允许竞争的PSP以一种有利于竞争公平竞争的方式进行交互。与城市广场市场类似，许多类型的卖家和买家都可以在共同的市场中进行互动。横向互操作性可能存在于支付链的不同点上。前端机制，使客户和商家使用不同的支付服务是方便的。例如，对于每个品牌的信用卡，一个可互操作的POS接口优于单独的接口。但是，跨后端基础设施之间的互操作性是必要的，以实现跨不同平台的支付的平滑互操作和不同结算资产的无缝转移。

如果一个平台在前端占据了很大的市场份额，那么它就没有动力实现横向互操作。这对数字平台提出了严峻的挑战。虽然这些平台可能在其系统内具有互操作性（例如，为其用户提供额外服务），但如果特定服务的市场已经对其有利，它们将倾向于限制横向互操作性。这样的平台可以在一个业务线提供低价格（甚至低于成本），以在另一个业务线中建立市场份额。它们还可能寻求直接收购竞争对手或与银行合作。添加支付服务有助于将客户保留在其“区域”，而将服务与支付捆绑在一起则会吸引新客户。最近大型数字支付公司（图6）并购活动激增，特别是大型横向收购（即收购竞争对手）表明了这种可能性。

在国内，市场和当局不断努力协调各种标准和程序。例如，当ATM网络在许多国家首次发展时，客户必须使用其特定的ATM网络，因为其他网络不接受这些卡。随着时间的推移，由于竞争以及法律和监管行动，这些网络变得更加紧密，提供了更多的选择，更低的价格和更大的便利。

全球的支付系统和更普遍的FMI正变得更加标准化。他们正在实施发送跨境支付信息的通用行业标准（称为ISO20022）。然而，单靠标准还不足以实现完全的互操作性；它们还需要协调措施，以最大程度地减少实施中的差异。例如，全球金融信息服务提供商SWIFT推出了一项行业计划，以降低ISO 20022部署的可变性。

在跨境支付系统中，当需要加入或连接不同的基础设施时，实现互操作性更加复杂。虽然这种互联安排并不新鲜，但它们相对较少，现有的可互操作系统处理的数量和价值往往仍然很低（无论是绝对值还是相对于国内系统而言）。

互操作性计划不太可能自发地发展起来。公共部门在支持标准化和开放获取方面发挥着关键的催化作用。事实上，各国中央银行（和其他公共部门主管部门）正努力以多种方式加强互操作性。例如，在英国和欧盟，当局致力于制定统一的地址格式和开放的API标准。这些努力允许消费者将数据从一个提供商“移植”到另一个提供商。在全球范围内，确保安全性和完整性标准是通用和稳健的，确保措施得到一致执行是至关重要的。例如世界上几乎每个国家都认可并采用了打击洗钱及对金融系统完整性的相关威胁的金融行动特别工作组（FATF）标准。

即使有公共部门的干预，使支付系统互操作也会带来相当大的困难。尤其是当需要在基础架构中还是在单个机构中对旧IT系统进行改造时。跨境API标准制定和实施方面的差异也造成了复杂性。与实施新标准一样，需要解决一些法律和监管问题，包括客户同意共享数据和消费者因滥用数据而受到损害时的责任。跨境API开发和实现的差异尤其具有挑战性，可能会阻碍实现互操作性的努力。

G20已将加强跨境支付作为2020年的优先事项，并要求金融稳定委员会（FSB）与CPMI协调，牵头解决跨境支付摩擦问题。已查明的摩擦包括零散的数据格式、复杂的合规检查处理、有限的工作时间、传统的技术平台、较长的交易链、较高资金成本和薄弱的竞争。缓解这些摩擦的潜在解决方案集中在以下领域：公共和私营部门的承诺；监管和监督框架；数据和市场惯例；以及改进现有和新的支付基础设施和支付安排。

03
作为监督者：指导和监管

历史表明，立法和监管可以通过改变对私营部门的激励和影响市场结构来促进创新。各国中央银行经常在此类规则的建议、制定或实施方面发挥作用。也就是说，其他网络行业的经验表明，市场主导地位不易补救，需要持续的政策干预。美国的电信业是一个很有启发性的行业示例。上世纪80年代，美国反垄断机构要求垄断企业（AT&T）剥离其在当地的子公司。由于反竞争问题持续存在，公共部门通过了立法以促进各级服务部门的竞争。虽然互联网和移动电话服务等新的通信渠道的出现促进了竞争，但仅凭这一点还不足以促进互联网服务的强劲竞争。大约十年后，又有了新的立法来支持它。

政策可以提高效率并降低成本。例如，由美联储（federal Reserve）设计的2004年生效的《美国支票21号法案》（US Check 21 Act）将支票图像合法化，使银行能够以类似借记卡的方式处理支票。通过取消支票的实物运输，它使处理速度更快、成本更低、效率更高。另一个例子是引入单一欧元支付区（SEPA），用于欧元信用转账和直接借记。根据由欧洲中央银行和各国中央银行投入制定的欧盟法规，在两个不同的SEPA国家的银行账户之间的支付和转账的定价应与常规本地转账相同。结果该区的平均转移费用大幅度下降（图7，左侧）。第三个例子是使用交换费上限。在美国，自2011年监管生效以来，受监管借记卡交易的费用大幅下降，而免税卡交易的费用则一直居高不下，即使是在近10年之后（图7，右侧）。更普遍的是，在对信用卡和借记卡费用设置上限的国家中，在任何特定程度的竞争中，成本都低于其他国家（图8）。

数字平台对传统的反垄断或市场力量分析提出了挑战。如今，平台的价格结构不符合教科书中的垄断定价模式（例如，当它们提供“免费”服务以换取提供数据时）。同样，即使零售客户的价格在下降，缺乏竞争可能会减缓创新。因此，有必要重新评估监管方法，包括在全球范围内审视各个平台，加强中央银行和其他当局之间的合作。

04
确保安全性和完整性

任何政策措施都必须考虑支付系统的安全性和完整性。这在很大程度上取决于多个部门的工作、法律、专业和道德标准。遵守反洗钱标准对于完整性至关重要。数字身份、KYC系统以及各种监管科技应用程序降低了确保AML / CFT的合规成本。就是说，确保合规性仍然需要努力。

网络安全是另一个优先事项。随着犯罪者变得越来越狡诈，网络威胁对金融稳定构成的风险正在逐步增加。在这种情况下，有助于支付系统运作的网络弹性水平可能成为金融系统和整个经济整体弹性的决定性因素。CPMI和国际证券委员会组织（IOSCO）已发布了有关金融市场基础设施的网络弹性的详细指南，FSB已开发出有效的措施来应对网络事件。

创新正在引入消费者保护方面的新问题，即防止不公平、欺骗和欺诈的商业行为。新的支付产品可能有隐藏的成本，更快或更方便的服务也可能加速盗窃。官方定期合作，以确保消费者了解自己的权利，以及在可能受到侵犯时如何应对。

这些创新伴随着对数据隐私法规的调整的呼吁。新技术更多地利用了个人（支付）数据。但是出于正当理由，此类数据通常受到隐私规则的良好保护，这反过来会影响访问、成本和质量。效率目标和隐私目标之间的平衡将在不同的司法管辖区有所不同。一些消费者对其数据隐私高度重视。如果这样可以改善金融服务，其他人则更愿意共享数据（图9，左侧）。在当前疫情中使用个人数据（包括进行联系人跟踪）可能会改变对隐私的看法。无论采取何种政策干预措施应该有助于维护消费者对隐私的渴望，而又不会不必要地增加成本，也不会使机构更不愿意为有经济困难的人群服务。

同时，数字创新还可以支持更广泛的政策目标。例如，越来越多的数字支付与较小的非正规经济密切相关（图9，右侧）。创建支付的数字记录可以让企业和个人建立交易数据历史记录，以访问信贷和其他金融服务。此外，还可以使税收征管、执法和社会保障更加有效，扩大金融服务监管的覆盖面。

为了实现其政策目标，中央银行将需要与其他机构合作。证券监管机构、竞争管理机构、金融情报部门以及消费者和数据保护机构也对支付服务的各个方面具有监管利益并对其产生影响。解决各种政策目标需要实现微妙的平衡，以及合作与协调。这些机构之间就有关问题交换意见和进行合作的安排是关键。

05
CBDC：为数字经济设计安全开放的支付

CBDC是中央银行如何站在创新前沿的典型例子。技术为支付系统带来了机遇，尤其是在数字货币领域。CBDC将这项创新技术与中央银行审慎可信的基础相结合。中央银行选择利用这些力量实现共同利益。他们可以结合其作为催化剂、监督者和运营者的角色，并开发一套基于数字货币的全新支付系统。

CBDC有潜力成为货币发展的下一步，但必须采取完备的方法。发行CBDC与其说是对加密货币和私营部门“稳定币”提案的反应，不如说是中央银行为同时实现若干公共政策目标而进行的集中技术努力。这些目标包括金融普惠；保证数字支付的安全性和完整性；建立有弹性、快速且廉价的支付方式；并鼓励支付方式不断创新。

大宗交易使用数字货币并不是什么新鲜事——几十年来，金融业一直可以直接获得这些中央银行的资金。然而如果设计得当，大宗交易的CBDC有可能提高效率。例如，“可编程性”可以使交易证券在收到并验证付款后自动执行并且准即时结算。这样，大宗交易CBDC可以增强安全、快速并可能简化交易后清算和结算周期。大规模的CBDC也有助于降低欺诈和网络攻击的风险；特别是，其技术可以提高数字记录保存的不可撤销性。

零售CBDC的影响将更深远。这样的创新将为普通用户提供直接使用中央银行资金的渠道，并有可能提供一种安全、可靠和普遍可用的结算工具，就像现在的现金一样。这些好处必须与对金融体系运行的影响进行仔细权衡，例如脱媒风险，包括在压力下加快银行挤兑，以及中央银行在金融体系中的可能面对更大规模的潜在压力。货币政策的影响也值得关注。与现金相比，零售CBDC可能会产生利息，影响货币政策传导，包括降低名义政策利率的有效下限。

在过去几年中，中央银行和政策制定者越来越倾向于发行大宗和零售CBDC。自2019年末以来，它们在中央银行沟通中表现得更为积极（图10 ，左侧）。零售CBDC的动机是多种多样的，并且在不同的司法管辖区有所不同。2019年对66家中央银行的调查显示，国内支付的安全性和效率最为重要，而在新兴市场和发展中经济体中，包容性是一个关键动机（图10，右侧 ）。最近，解决现金使用下降问题的必要性受到越来越多的关注。随着消费者转向电子支付、在线交易以及亲自购买，现金使用量在一些司法管辖区急剧下降。Covid-19疫情以及随之而来的电子支付的兴起，可能会推动全球CBDC的发展。

从技术上讲，成功的零售CBDC需要提供实物现金的数字补充。因此，CBDC必须具备使现金如此具有吸引力的所有特征和更多特征。其基本要素是对发行主体的信任、法定货币状态、保证的实时性和广泛性可用性。但是CBDC在其他方面也必须等同于现金。首先，CBDC需要用户友好。儿童和老人以及介于这两者之间的每个年龄段的人都能轻松地处理纸币和硬币；一些中央银行甚至设计了一些功能，使盲人可以使用纸币。其次，CBDC必须对基础设施中断和网络攻击具有很强的抵御能力。如果电子支付出现中断，现金不再普遍使用，这类事件可能会造成严重破坏。第三，CBDC需要保证支付的安全性和完整性。就像现金一样，它们需要防伪。和其他数字支付方式一样，他们需要保护用户的隐私，同时允许有效的执法。CBDC有机会改进跟踪和可能提高反洗钱合规性。但对于如何在更好的追踪和隐私保护之间取得平衡，社会的偏好可能有所不同。

更普遍的说，CBDC可以与现金和当前的电子支付方式共存。它可以完全与双层支付系统保持一致，从而使公共和私营部门可以专注于各自的优势领域。中央银行可以专注于确保支付的信任、稳定性和完整性。就私营部门而言，最适合进行CBDC面向消费者的活动。设计将需要减轻资金从银行流入CBDC的风险，特别是在压力时期。值得探讨的一种可能性是，以低于中央银行商业银行准备金支付利率的利率支付中央银行控股公司的银行利息。或者，中央银行可以限制家庭和企业可以持有（如通过上限）。

私营部门的重要作用促进人们遵守监管标准、确保公开竞争并推动创新蓬勃发展。中央银行可以授予私营部门中介机构向零售客户分发CBDC的特权，但是新参与者和新技术将受到现有监管标准的约束。为了现有参与的私营机构同时也为了新参与者，公平的竞争环境是必要的。并且技术设计和随附的法律框架应确保各种私营部门中介机构之间的公开竞争，包括避免建立闭环支付系统或在消费者想要更换提供者时引入摩擦。保证公开竞争还涉及数据的收集、使用和共享。特别是，从一个全新的开始，CBDC设计应该在允许数据可移植性、保护隐私和减轻洗钱和非法融资风险之间找到新的平衡。

要确保零售CBDC能够进行持续的竞争，不仅需要公开竞争，还需要中央银行运营能够促进创新的基础设施。这需要灵活且适应性强的中央银行运营的基础架构。支付服务提供商必须能够通过多个通道（包括后端接口和API）访问CBDC。在准入和适应性方面有一个公平的竞争环境应该可以促进私营部门的创新。

如果CBDC的设计很好的考虑到了这些因素，各国中央银行就可以利用数字货币领域的技术进步，提供一个稳定可靠的数字账户单位，并保证支付的终局性。这样，CBDC就可以成为一种补充性的支付手段，既可以解决具体的使用案例，也可以解决市场失灵问题，还可以成为支付、金融和整个商业领域持续创新的催化剂。

也就是说，对CBDC的研究还处于初级阶段，开发工作还需要一段时间。鉴于其变革性质，各国中央银行正在仔细考虑所有设计方案，并确定哪些方案最适合每个管辖区的具体情况。随着研究的深入，各国中央银行之间的信息交流至关重要。通过紧密合作，各国中央银行可以从同行学习中受益，并制定共同的方法。

国际清算银行正在密切支持中央银行的CBDC研究和设计工作。该机构是一个国际中央银行集团的一部分，该集团评估了CBDC发行的潜在案例。国际清算银行创新中心（BIS Innovation Hub）正在开发一种批发CBDC，这将允许新形式的代币化交易和结算。基于国际清算银行的CPMI每年对全球CBDC研发工作进行一次调查。国际清算银行在其分析性出版物中继续阐明潜在的经济和技术设计挑战。

结论

中央银行为支付系统提供了坚实的基础，在支持私人部门革新的同时加强了对货币的信任。几个世纪以来，中央银行作为运营商、新技术革新促进和监督者，一直鼓励私营部门提供安全，高效且可广泛使用的支付方式。中央银行推动的货币和支付创新，促进了支付效率和便利性的提高。

尽管中央银行在支付系统中会持续发挥其基本作用，但支付仍将继续发展。如今，经济的数字化和更多的通讯渠道加速了支票和现金与信用卡和移动支付的替代。在世界许多地方，现金作为支付手段将继续减少。许多技术旨在改善支付访问和安全性，包括使用生物识别技术。如果说有什么不同的话，随着Covid-19疫情的爆发，对更快速、更方便、更安全的支付需求可能会加速。

技术的快速进步为中央银行和其他货币当局提供了选择和挑战，即如何最好地提高效率和调整支付系统。在各种政策选择中，都适用一些一般原则。首先，竞争和创新，尤其是在互操作性的支持下，可以最大程度地鼓励访问、成本和质量方面取得进展。如果正确引导，它们还可以提高安全性。第二，要取得成功，私营部门的创新应以公共部门为指导，以期提高效率并确保安全、诚信和信任。第三，在国内和国际上，公私部门之间的合作至关重要。

尽管货币当局最需要支持利用新数字技术的竞争性私营部门市场，但新的公共支付工具可能会受到关注。中央银行自然也可以发挥关键作用。尤其是，如果设计得当，CBDC就有可能产生一种可以互操作的新的支付机制，从而促进私有中介机构之间的竞争，同时为安全和风险管理设定了高标准。

当前的疫情可能会加速支付方式的变化，但同时也隐藏着新的风险。尽管疫情强调了各国之间的相互依赖，但更多反应出来的是国家的政策。由于各国限制了跨境流动，并实施了隔离措施，国际经济活动突然停止。展望未来，加强协调并采取措施防止或减少跨境支付系统的分散化是公共部门的优先事项。这一点特别重要，因为竞争政策和数据隐私问题迄今主要是在国家层面来协调解决的，同时考虑到经济民族主义的高涨的情况。

在这方面，中央银行也可以成为推动国际政策协调的力量，不仅支持国内支付系统，更重要的是支持它们的跨境一体化。在金融稳定委员会和CPMI等国际委员会中，各国中央银行可以从同行学习中受益，并制定共同的方法。在像G20这样的国际论坛上，各国中央银行和政府可以就支付政策达成互利的立场。国际协调确保支付方面的进步支持更高的效率和跨境一体化。中央银行界内部在创新金融技术方面的国际合作，例如通过新成立的国际清算银行创新中心，正在加快这些政策目标的进展。

• 来源：BIS《Central banks and payments in the digital era》